ARRÊT CZABAJ DU 13 JUILLET 2016 : CREATION D’UN NOUVEAU DELAI DE PRESCRIPTION ABREGEE PAR LE CONSEIL D’ETAT

Par un arrêt n° 387763 du 13 juillet 2016, l’assemblée du Conseil d’Etat semble bien avoir créé un délai de prescription contentieux d’un an de façon tout à fait prétorienne, et d’une portée générale mais très incertaine.

Un ancien brigadier de police avait vu sa pension de retraite liquidée par un arrêté du 24 juin 1991, mais notifiée le 26 septembre 1991 avec mention du délai de recours de deux mois sans aucune indication sur la juridiction compétente.

Invoquant la jurisprudence GRIESMAR de la Cour de Justice de l’Union Européenne sur la discrimination sur le sexe, il a demandé en 2014 la révision de sa pension de retraite avec un rappel rétroactif sur les quatre dernières années au Tribunal Administratif de LILLE qui a rejeté son recours par ordonnance sur le fondement des dispositions de l’article R.421-5 du Code de Justice Administrative.

Le Conseil d’Etat a commencé par annuler cette ordonnance sur le fondement de l’article R.102 du Code des Tribunaux Administratifs et des Cours Administratives d’Appel alors en vigueur conformément à sa jurisprudence sur l’inopposabilité des décisions mentionnant des voies et délais de recours incomplètes (cf. CE, n° 113114 du 08.01.1992, MASSES & CE, n° 264636 du 15.11.2006, TOQUET).

Mais, par son cinquième considérant, le Conseil d’Etat va rejeter le recours par substitution de motifs pour dépassement d’un « délai raisonnable » qu’il a lui-même fixé à un an au nom du principe de sécurité juridique :

« (…) 5. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée (…) le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an (…) ».

Il s’agit donc d’une jurisprudentielle majeure, dans laquelle le Conseil d’Etat ajoute par son sixième considérant une précision bien elliptique dont la portée engendre bien des incertitudes :

« (…) 6. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs (…) ».

Si la doctrine qualifie à juste titre cette décision d’« arrêt de règlement » (comme empiétant sur la compétence législative tel que prévue par le principe de séparation des pouvoirs – cf. Gweltaz EVEILLARD : « Le délai pour agir devant le Juge administratif », LEXISNEXIS, décembre 2016, commentaire pages 43 à 49) elle approuve globalement la solution d’espèce retenue par le Conseil d’Etat en raison des 22 années qui séparent la liquidation de pension de retraite de cet ancien fonctionnaire et l’engagement de son recours (voir notamment Hélène PAULIAT : « Délai de recours contentieux : une nouvelle règle prétorienne fondée sur le principe de sécurité juridique », JCP Ed. Administration et Collectivités Territoriales n° 36 du 12.09.2016, pages 27 à 31 ou Gveltaz EVEILLARD précité mais s’interroge sur la portée et les conséquences de cet arrêt).

D’autres sont beaucoup plus critiques à l’égard de cet arrêt et se disent « effrayés » par ce nouveau délai d’un an décrit comme « une atteinte grave à la substance du droit au recours (donnant) finalement une prime aux mauvaises administrations » (voir notamment les commentaires de Mathieu TOUZEIL-DIVINA : « A propos de l’opposabilité des délais et voies de recours : un arrêt « raisonnable » de règlement ? », JCP Ed. Administration et Collectivités Territoriales n° 29-33 du 25.07.2016, Act. 638 & Lettre ouverte du Pr. Frédéric ROLIN au Président de la République in www.blogdroitadministratif.net).

C’est également notre avis pour plusieurs raisons :

1. Le Conseil d’Etat n’avait nul besoin d’invoquer de grands principes et d’en tirer des règles de portée générale, puisqu’il suffisait de faire application de l’article L.55 du Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite qui prévoit précisément ce délai d’un an pour erreur de droit. Le Conseil d’Etat s’est-il senti prisonnier de sa propre jurisprudence pourtant relativement méconnue qui l’a amenée, précisément dans ce contentieux de l’égalité hommes-femmes invoqué par les fonctionnaires depuis les arrêts GRIESMAR et MOUFLIN de la Cour de Justice de l’Union Européenne, à privilégier le délai règlementaire général de l’article R.421-1 du Code de Justice Administrative au détriment du délai de prescription légal et spécial du Code des Pensions pour erreur de droit (cf. notamment CE n°286178 du 25.10.2006 ou CE n°319769 du 30.12.2009), ce qui l’avait amené alors à confirmer la sanction d’une mention incomplète par l’inopposabilité de l’art.R.421-5 CJA (Voir CE n°264636 du 15.11.2006 Toquet précité).

2. Ce nouveau délai d’un an ne vient pas préciser la règle d’inopposabilité posée par le législateur à l’article R.421-5 du Code de Justice Administrative, mais elle va directement à l’encontre de ce principe par un nouveau délai d’un an totalement prétorien, de portée générale, beaucoup plus bref que le délai les plus brefs de prescription civil quinquennal, administratif quadriennale, ou même en matière de garantie des vices cachés ou en droit des assurances.

3. Quelles seraient les « circonstances particulières » qui permettraient d’écarter ce nouveau délai de prescription abrégé ? Faudra-t-il apporter la preuve d’une faute supplémentaire de l’administration ? Quel sort réserver à la révélation ultérieure de l’illégalité, notamment dans ce contentieux de l’égalité femmes / hommes sur les droits à la retraite des fonctionnaires qualifié de discrimination directe en 2001, puis de discrimination indirecte en 2014 ?

4. Le Conseil d’Etat affirme que cette nouvelle règle de contentieux ne prive pas le requérant de son droit au recours mais, en l’espèce, il a empêché le fonctionnaire d’obtenir la révision de sa pension de retraite pour l’avenir et les quatre années précédant l’exercice de son recours, ce qui, implicitement mais nécessairement, interdit d’obtenir une indemnisation, même partielle du préjudice subi par le biais du plein contentieux (voir en particulier CE n°253425 du 19.05.2004 Santalucia par lequel le Conseil d’Etat exclut le recours indemnitaire d’un retraité auquel la forclusion de l’article R.421-5 du Code de Justice Administrative ayant le même objet a fondé la forclusion de son recours en révision).

En définitive, le Conseil d’Etat s’est imprudemment engagé dans une jurisprudence contra legem, certes justifiée en l’espèce par un délai de 22 ans et une notification certes imparfaite mais existante de l’espèce. Mais c’est au nom de la sécurité juridique qu’il contribue au contraire à une insécurité juridique croissante pour tous les justiciables de l’administration négligente, au plus grand profit de cette dernière.

Me Bertrand MADIGNIER, 04.04.2017